Нерухомість



Головна » Новини » ВСУ » Проблеми судово-правової реформи

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ «ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО» (ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)
початок

4.2. Статус суддів, народних засідателів та присяжних (Розділ III, статті 47–63) 


36. Розділ III Закону присвячений статусу суддів, незалежності суддів, судовій недоторканності, правам та відповідальності, судовій етиці, а також статусу, вимогам до народного засідателя, підставам та процедурі звільнення від виконання обов’язків народного засідателя. Положення є майже ідентичними до тих, що містились у попередньому законопроекті.

37. Тому критичні зауваження щодо частини другої статті 47, яка передбачає, що суддя не зобов’язаний «давати жодних пояснень щодо суті справ, які перебувають у його провадженні, крім випадків, установлених законом», залишаються такими самими, оскільки не зрозуміло, в яких ситуаціях буде дозволено вимагати від судді пояснень.

38. Положення щодо недоторканності, які піддавалися критиці у передньому висновку, стосовно внесення подання про затримання чи арешт суддів до Верховної Ради, а не до незалежного судового органу також лишилися незміненими.

39. Частина сьома статті 48 передбачає, як і у попередньому законопроекті, що за шкоду, завдану судом, відповідає держава. Проте у порівнянні з попередніми проектами у Законі вже немає жодної згадки про імунітет судді щодо цивільних позовів за шкоду, заподіяну його рішенням, дією чи бездіяльністю в зв'язку зі здійсненням правосуддя. Імовірно, межі цивільно-правової відповідальності окреслено в загальних засадах відповідальності у частині першій статті 48. Хоча це положення, безумовно, встановлює важливі гарантії, але може заходити надто далеко, надаючи судді недоторканність і в таких серйозних питаннях, як неухвалення рішення взагалі або такі прояви неналежної поведінки, як, наприклад, винесення рішення внаслідок вимагання, пропонування чи отримання хабара, що було предметом кримінального чи дисциплінарного провадження. Рекомендується передбачити певні чітко обмежені винятки із системи імунітетів суддів щодо позовів про відшкодування.

40. Частина сьома статі 54 Закону дозволяє суддям отримувати нагороди, відзнаки або грамоти, за винятком нагород, відзнак тощо в зв'язку зі здійсненням правосуддя. Таким чином, Закон відкидає думку про неприпустимість будь-яких нагород, яку було абсолютно справедливо включено в законопроект, який Президент вніс до Верховної Ради. Дане положення викликає сумніви з точки зору незалежності суддів навіть і в тому разі, якщо законними вважаються тільки ті нагороди, які вручаються з причин, не пов'язаних з професійною діяльністю судді. Так, як це положення сформульовано тепер, воно й надалі дає змогу «подякувати» потрібним людям. Тому рекомендується поширити заборону частини сьомої статті 54 на всі види нагород.

41. Присяга судді дещо змінена і тепер вона довша та більш детальна (стаття 55). Якщо хоча б однією з підстав звільнення судді буде порушення присяги – це матиме ланцюгову реакцію стосовно права звільнити суддю з посади. Проте Венеціанська комісія не вбачає жодних труднощів зі змістом присяги, яка видається доречною.

42. Нарешті, більш детальні положення статті 63 щодо присяжних тепер замінено дуже короткою статтею 63. Наслідком цього повинні стати більш детальні положення стосовно присяжних у процесуальному законі.

4.3. Порядок зайняття посади судді суду загальної юрисдикції (Розділ IV, статті 64-80)

4.3.1. Органи, причетні до процедури призначення чи обрання

43. Розділ IV стосується добору кандидатів на посаду судді та процедур їх призначення на посаду судді – як при призначенні на посаду судді вперше, так і безстроково. У цьому контексті, Конституція містить суперечливі положення, оскільки частина перша статті 128 Конституції визначає Президента і Верховну Раду як органи влади, уповноважені призначати чи обирати суддів. Призначення суддів виконавчою владою (Президентом, урядом), як зазначається у Спільному висновку у березні 2010 року, є «прийнятним, або навіть нормальним» (пункт 35). Проте оскільки Конституція передбачає порядок призначення чи обрання політичними органами, необхідні спеціальні запобіжні заходи, які б гарантували, що вирішальним чинником у такій процедурі призначення чи обрання є особисті якості кандидата, а не політичні чи подібні до них міркування. Аналіз щодо того, чи передбачає Закон необхідний захист від недозволеного політичного впливу, буде надано після аналізу ролі Вищої кваліфікаційної комісії та Вищої ради юстиції (див. нижче Розділ VI Закону).

4.3.2. Призначення судді на посаду вперше (Статті 64-73)

44. Закон містить ті ж положення, що стосуються випробувального періоду, які містяться в Конституції. Як вже рекомендувалося у Спільному висновку, підготовленому у березні 2010 року, існування п’ятирічного випробувального періоду, встановленого статтею 126 Конституцією, має бути виключено або принаймні скорочено до, наприклад, не більш ніж дворічного терміну. Це положення Конституції має бути змінено.

45. У положення про порядок призначення на посаду судді вперше в новому Законі було внесено деякі зміни. Вимоги до кандидатів (стаття 64) передбачають, що кандидат повинен бути громадянином України, не молодшим 25 років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки, проживати в Україні не менш, ніж 10 років, та володіти державною мовою. Перешкодою для призначення є визнана судом обмежена дієздатність або недієздатність, хронічні психічні або інші захворювання, що перешкоджають виконанню обов’язків судді, або не знята чи не погашена судимість. Більше не є перешкодою те, що особа знаходиться під слідством або очікує вироку суду.

46. Процедура першого призначення починається у Вищій кваліфікаційній комісії суддів, у два етапи. Перший етап розпочинається оголошенням про проведення добору успішних кандидатів з урахуванням прогнозованої кількості вакантних посад суддів (пункт 1 частини першої статті 66). Особи, які виявили бажання стати суддями, можуть подати заяву. До їх заяви додається пакет документів, який включає копію паспорта, анкету кандидата на посаду судді, що містить інформацію про нього, відповідні дипломи про освіту та наукові ступені, виписку з трудової книжки про стаж роботи, медичну довідку та письмову згоду на збирання, зберігання та використання інформації про кандидата з метою оцінки його готовності до роботи на посаді судді та проведення щодо нього спеціальної перевірки. Доповненням, яке вітається, є те, що інформація, яка вимагається від кандидата, встановлюється Вищою кваліфікаційною комісією суддів України та розміщується на офіційному веб-сайті. Іншою зміною, що вітається, є те, що Вища кваліфікаційна комісія не вповноважена вимагати інші документи, крім тих, що визначені новим законом (останній пункт частини сьомої статті 67).

47. Потім Вища кваліфікаційна комісія перевіряє відповідність кандидатів установленим вимогам та проводить стосовно них спеціальну перевірку (пункт 3 частини другої статті 66 і частини 2-3 статті 68), та виявляє рівень загальних теоретичних знань кандидатів (пункт 4 статті 66 та пункт 4 статті 68). Потім ВКК направляє кандидатів, які успішно склали перший іспит, на спеціальну підготовку в спеціалізованому вищому навчальному закладі та в Національній школі суддів України (пункти 5-6 частини першої статті 66 і стаття 69). Після успішного проходження такої підготовки кандидати складають кваліфікаційний іспит, організований Вищою кваліфікаційною комісією (пункт 7 частини першої статті 66 і частин сьомої і 10 статті 70). На основі результатів кваліфікаційних іспитів ВКК визначає рейтинг кандидатів і зараховує їх до резерву (пункт 8 частини першої статті 66 і частин восьмої та дев’ятої статті 70). Потім починається другий етап, коли оголошується конкурс на заміщення відкритих посад (пункт 9 частини першої статті 66, пункт 9 частин першої та другої статті 71). Кандидати можуть подавати заяви щодо заміщення вакантних посад (частина третя статті 71). На кожну посаду ВКК рекомендує кандидата, з огляду на кількість набраних балів чи, в разі рівної кількості балів, враховуючи більший стаж роботи в галузі права (пункт 10 частини першої статті 66 і частини четверта та п’ята статті 71).Рекомендації надсилаються Вищій раді юстиції, яка розглядає їх і, в разі прийняття позитивного рішення, вносить подання Президентові України (пункт 11 частини першої статті 66 і частина шоста статті 71). Президент України приймає остаточне рішення щодо призначення судді на посаду вперше (пункт 12 частини першої статті 66 і статті 72).

48. Такий порядок у цілому уможливлює прозорий і справедливий процес призначення суддів. Зокрема, схвально оцінюється те, що рекомендації щодо призначення суддів приймаються на основі об’єктивних критеріїв. Однак, декілька аспектів описаного порядку викликають занепокоєння.

49. Пунктом 5 частини першої статті 66 передбачено, що «кандидати, які успішно склали іспит та пройшли необхідні перевірки, направляються для проходження спеціальної підготовки у спеціалізованому юридичному вищому закладі четвертого рівня акредитації» і тільки після цього йдеться про «направлення ВКК кандидатів на посаду судді для спеціальної підготовки до Національної школи суддів України» (пункт 6 частини першої статті 66). Навчання є розділеним на «теоретичну підготовку судді у спеціалізованому юридичному вищому навчальному закладі четвертого рівня акредитації та практичну підготовку в Національній школі суддів України» (частина перша статті 69). Статті 80 та 81 передбачають створення цієї Національної школи суддів як інституту судової системи, що є підконтрольним ВКК. Проблема в системі навчання пов’язана зі «спеціалізованим юридичним вищим закладом четвертого рівня акредитації». Здається, що ця «акредитація» є підконтрольною Міністерству освіти і що пізніше може виникнути обмежувальна та можливо незбалансована практика щодо такої акредитації. У своєму висновку, підготовленому у березні 2010 року, Комісія зазначила, що «Державна судова адміністрація та підготовка суддів мають належати судовій гілці влади» (пункт 123.15). Це стосується всього навчання суддів, а не тільки «практичної підготовки».

50. Також не зрозуміла роль ВРЮ при розгляді рекомендацій ВКК. Важко зрозуміти чому ВРЮ та Президент України повинні підтверджувати рекомендацію. У будь-якому випадку, обставини, на підставі яких може бути винесене негативне рішення, повинні бути прописані в Законі. Критерії призначення повинні бути абсолютно чіткими і в процесі підготовки рішення ВРЮ, Закон визначає ясно, що воно повинно ґрунтуватися на внутрішніх оцінках відповідності, враховуючи різні документи, які потрібно надати, та на результатах іспиту. Проте ніяких критеріїв, на підставі яких ВРЮ або Президент України можуть друге переглянути рішення ВКК немає. Це не є прийнятним. У частині шостій статті 71 зазначено, що ВРЮ на своєму засіданні «розглядає питання» про призначення кандидата на посаду судді та «в разі прийняття позитивного рішення» вносить подання Президентові України про призначення кандидата на посаду судді. Такі критерії також не визначені в статті 29 Закону «Про Вищу раду юстиції», де також ідеться про призначення суддів на посаду вперше. Більш того, з цього положення слідує, що по кожному кандидатові робить доповідь хтось із членів ВРЮ і що ВРЮ заслуховує кандидата. З цього начебто витікає, що ВРЮ може заново оцінити кандидата і дійти інакшого висновку, ніж ВКК. Вельми дивує те, що хоча рекомендація ВКК спирається виключно на об’єктивні критерії, ВРЮ начебто може не погодитися з рекомендацією ВКК по причинах, які не визначені в законі. Це створює передумови для прийняття свавільних рішень. Відтак, настійливо рекомендуєтья виписати відповідну роль ВРЮ у значно прозоріший спосіб. З огляду на особливості порядку прийняття рішень у Вищій кваліфікаційній комісії та склад Вищої ради юстиції, роль ВРЮ в процесі призначення на посаду судді вперше слід зробити символічною, обмеженою або взагалі ліквідувати.

51. Слід зауважити, що Закон так само не є чітким і щодо ролі Президента України в процедурі призначення на посаду судді вперше. В статті 72 сказано лише те, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі подання Вищої ради юстиції. В попередньому законопроекті передбачалася можливість відхилення Президентом подання Вищої ради юстиції. В Спільному експертному висновку у березні 2010 року містилася рекомендація обмежити відповідне повноваження Президента перевіркою додержання Вищою кваліфікаційною комісією та Вищою радою юстиції встановленої процедури. Іншими словами, Президент мав би просто засвідчувати прийняті ВРЮ рішення. Оскільки положення, яке у Спільному висновку у березні 2010 року визнано таким, що не відповідає ролі Президента в досліджуваній процедурі, виключене із тексту Закону, можна вважати, що рекомендацію експертів було виконано, але це мало бути зроблено в більш чіткий спосіб.

52. Інші занепокоєння пов’язані зі статтею 68 Закону, яка передбачає, що добір кандидатів (це стосується внутрішнього іспиту з метою виявлення рівня їх загальних теоретичних знань) повинен бути анонімним. Проте, відповідно до цього, ВКК здійснює спеціальну перевірку та має право збирати інформацію про кандидата та звертатися до підприємств, установ, організацій для отримання інформації. Організації та громадяни мають право подавати до Вищої кваліфікаційної комісії інформацію про кандидатів (частина третя статті 68). Це дещо розходиться з положенням про анонімне тестування. Ці положення не є чіткими оскільки вони не визначають, про яку інформацію тут йдеться. Якого виду інформація може збиратися та отримуватися? Який порядок регулює отримання такої інформації? Чи має кандидат право оскаржити цю інформацію? Без подальших роз’яснень, ці положення не відповідають європейським стандартам та суперечать прозорості процесу добору суддів. Вбачається, що в проведенні анонімного іспиту не буде великого сенсу, якщо він може бути знехтуваний якоюсь невизначеною інформацією, яка не підлягає судовому контролю, з метою позбавлення особи можливості брати участь в подальшому процесі добору.

53. Також слід зауважити плутанину у впорядкуванні цього розділу, оскільки часто детальна інформація до деяких положень з’являється пізніше (наприклад, положення про іспит з метою виявлення рівня загальних теоретичних знань міститься в пункті 4 частини першої статті 66, а пізніше, через дві статті, у статті 68, описані інші питання).

54. Стаття 70 стосується кваліфікаційного іспиту. Письмова частина цього іспиту є анонімною. Відповідно до частини десятої статті 70 результати кваліфікаційного іспиту можуть бути оскаржені до ВРЮ. Не ясно, на якій підставі таке оскарження може бути зроблено або ким (імовірно, тільки кандидатом).

55. Після кваліфікаційного іспиту проводиться конкурс на зайняття вакантної посади судді. Стаття 71 визначає це більш детально, проте в деякій мірі повторює положення, які містяться в статті 66 (це, знову, приклад того самого положення, яке з’являється в тексті не один раз). Не ясно яка мета проведення конкурсу на додаток до кваліфікаційного іспиту. Нарешті, частина шоста статті 71 зазначає, що ВКК вносить рекомендацію до ВРЮ, яка в свою чергу вносить подання Президентові Україні про призначення кандидата на посаду судді. Знову, це положення повторює положення, що закріплено раніше у статті 66.

4.3.3. Порядок обрання на посаду судді безстроково (Статті 74-80)

56. Статті 74-80 стосуються обрання на посаду судді безстроково. Як зазначалося вище, після п’ятирічного випробувального періоду суддя може бути обраний на посаду безстроково.

57. Порядок обрання судді на посаду безстроково можна стисло описати наступним чином. Суддя, чий перший п’ятирічний термін на посаді збіг, звертається з письмовою заявою до ВКК про обрання безстроково (пункт 1 частини третьої статті 74 і стаття 75). ВКК повідомляє про підготовку матеріалів щодо кандидата на своєму офіційному веб-сайті та в місцевих ЗМІ (пункт 2 частини третьої статті 74 і частина перша статті 76). ВКК перевіряє заяву кандидата і враховує «показники розгляду кандидатом справ» та інформацію, отриману із зовнішніх джерел (пункт 3 частини третьої статті 74 і частини друга, третя та четверта статті 76). Комісія приймає рішення про рекомендування кандидата чи відмову в його рекомендуванні та направляє подання до Верховної Ради України (пункт 4 частини третьої статті 74, частина перша статті 77 і стаття 78). Якщо ВКК вирішила рекомендувати кандидата, Верховна Рада приймає рішення про обрання його на посаду судді безстроково (пункт 5 частини третьої статті 74 і стаття 79). Якщо ВКК приймає рішення про відмову в рекомендуванні кандидата, то вносить Президентові подання щодо звільнення судді; в цьому випадку процедура в парламенті не передбачена.

58. Виступивши з критикою системи, яка передбачає випробувальний термін (див. вище) і зазначивши доцільність внесення змін до статей 126 і 128 Конституції, у Спільному висновку у березні 2010 року було рекомендовано зробити безстрокове обрання судді на посаду по завершенні першого п’ятирічного терміну основним правилом, відхилення від якого буде можливим лише за умов, подібних до підстав звільнення судді, який безстроково обіймає суддівську посаду. У частині другій статті 74 Закону тепер зазначено, що кандидат «має бути» рекомендований ВКК, якщо відсутні визначені законом обставини, котрі цьому перешкоджають. Згідно з цим положенням обрання на посаду безстроково є основною нормою, а припинення суддівських повноважень – винятком з норми. В цьому сенсі зазначене положення Закону відповідає попередній рекомендації. Проте, в цьому положенні нічого не сказано про ті «обставини», які можуть спонукати ВКК відмовити кандидату в рекомендації. Відтак, зазначене положення Закону залишає Вищій кваліфікаційній комісії надто широкі дискреційні повноваження.

59. Знову, передбачається положення, відповідно до якого кандидат надає письмову згоду на збирання, зберігання та використання інформації про нього/неї (пункт 8 частини першої статті 74), хоча існує положення, яким забороняється вимагати інші документи, окрім зазначених у законі (частина п’ята статті 75). Одним з питань, яке повинно бути враховано, є показники розгляду справ. Це дійсно доречна інформація, але цифри повинні відповідати контексту (складність справи тощо) з тим, щоб ефективності діяльності судді було надано реальну оцінку.

60. В передбаченому порядку також непокоїть те, що ВКК має опублікувати відомості про підготовку матеріалів щодо кандидата на своєму веб-сайті та в місцевих ЗМІ (пункт 2 частини третьої статті 74 і частина перша статті 76), що по суті, спонукає широкий загал надсилати коментарі стосовно кандидата. І справді, далі частина третя статті 76 встановлює, що ВКК розглядає звернення громадян, громадських організацій, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо діяльності кандидата. Таке всезагальне обговорення діяльності кандидата на посаді судді, зокрема враховуючи тих, хто не задоволений постановленими суддею рішеннями, становить загрозу для незалежності кандидата як судді та спричиняє реальний ризик політизації. Судді мають бути вільними виносити рішення, які не матимуть популярності серед політиків або не подобатимуться певним особам. Перспектива стати предметом «звернень» громадян та інших незадоволених може мати «охолоджуючий» ефект на суддів і впливати на їхню незалежність. Навіть щодо доброчесних суддів подеколи може виникати враження сумнівної об’єктивності, і система, яка передбачає звернення громадян, породжує побоювання, що в процесі розгляду Вищою кваліфікаційною комісією суддівських заяв про обрання безстроково можуть мати місце якісь неналежні втручання надзвичайного характеру. Це може спричинити серйозне порушення незалежності суддів під час першого п’ятирічного терміну, до того як вони будуть обрані безстроково.

61. Цей вкрай сумнівний елемент процедури не компенсується тим, що кандидат має право ознайомитися з інформацією щодо його діяльності та висловити свою точку зору (частина четверта статті 76), хоча це право саме по собі має заслуговує на позитивну оцінку.

62. Щодо порядку розгляду питання безстрокового обрання судді Верховною Радою варто нагадати те, що було зазначено відносно ролі парламенту в Спільному висновку у березні 2010 року: «Парламент є безсумнівно більше втягнутим у політичні ігри, і призначення суддів можуть призвести до політичних торгів у парламенті, коли кожний його член, який представляє певний регіон, захоче мати свого суддю» […] «Призначення суддів звичайних (не конституційних) судів не є належним предметом для голосування в парламенті, оскільки не можна виключити небезпеку того, що політичні міркування превалюватимуть над об’єктивними достоїнствами кандидата. Очевидно, що для уникнення участі парламенту в призначенні суддів буде необхідно внести зміни до статті 128 Конституції».

63. Оскільки положення про залучення Верховної Ради мають конституційну природу, вони залишилися і в новому Законі. Проте, певною мірою автори законопроекту, здається, врахували цей коментар. Згідно з частиною другою статті 79, питання про обрання кандидата на посаду судді безстроково розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітету Верховної Ради України та будь-яких перевірок. Це положення безумовно спрямоване на зменшення участі Верховної Ради в порядку обрання судді безстроково. Отже, це положення посилює незалежність суддів і тому вітається.

64. Незважаючи на те, що цим положенням зменшується роль Верховної Ради, процес обрання суддів все одно може стати надто політизованим. Слід поставити за ціль виключити участь Верховної Ради шляхом внесення змін до Конституції. Більше того, новий Закон не передбачає обмеження повноважень Верховної Ради приймати або відмовляти кандидату, так само Закон не вимагає жодних підстав для відмови кандидату, не говорячи вже про хоча б якусь поважну.

65. Зрештою, порядок голосування, необхідного для обрання кандидата визначено не чітко. Частина четверта статті 74 Закону передбачає, що рішення про обрання кандидата на посаду судді безстроково приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України – тобто це рішення приймається свого роду кваліфікованою більшістю. Далі в частині шостій статті 79 зазначено, що в разі неодержання кандидатом на посаду судді безстроково визначеної кількості голосів голосування проводиться знову. Схоже, що голосування проводиться знову тоді, коли кандидат набирає більшість голосів, але для кваліфікованої більшості цих голосів недостатньо. Здається, що таке станеться і у випадку, коли проста, але не кваліфікована більшість парламентарів проголосує проти обрання кандидата. А що буде, якщо й після повторного голосування кваліфікованої більшості голосів за чи проти обрання не набереться? Під час зустрічі у Києві було зазначено, що процес голосування повинен повторюватися поки кандидат не буде обраний, але це є важко припустимим.

66. Більш того, вимога кваліфікованої більшості голосів за безстрокове обрання судді після випробувального періоду не відповідає ідеї того, що обрання має бути основним принципом, а необрання – винятком (див. пункт 35 вище). Було би краще, якби Закон передбачав прийняття рекомендації ВКК щодо обрання кандидата, окрім випадків, коли проти обрання судді безстроково проголосує кваліфікована більшість Верховної Ради України.

продовження


  


RSS
Корисні посилання


«HRGH»® Всі права захищені